La circolare n. 9/E del 19 marzo illustra il nuovo istituto deflativo del contenzioso tributario previsto dall’articolo 17-bis del Dlgs 546/1992, rubricato “Il reclamo e la mediazione”, introdotto dall’articolo 39, comma 9, del Dl 98/2011.
La norma stabilisce che, per le controversie di valore non superiore a 20mila euro concernenti atti dell’Agenzia delle Entrate, notificati a decorrere dal 1° aprile 2012, la proposizione del ricorso innanzi alla Commissione tributaria provinciale deve essere preceduta dalla presentazione di un’istanza di annullamento (totale o parziale) dell’atto stesso alla competente struttura dell’Agenzia delle Entrate.
La presentazione della preventiva istanza di annullamento è obbligatoria, nel senso che il ricorso giurisdizionale eventualmente proposto senza aver dato avvio al procedimento amministrativo è inammissibile per espressa disposizione del comma 2 dell’articolo 17-bis; l’inammissibilità è rilevabile in ogni stato e grado del giudizio.
 
Per facilitare gli adempimenti dei contribuenti, in allegato alla circolare viene fornito un fac-simile di istanza proposta ai sensi della nuova normativa. Dal modello unito alla circolare emerge che – in aderenza al dettato legislativo – l’istanza del contribuente deve contenere il ricorso che si intende proporre alla Commissione tributaria provinciale e la domanda di annullamento dell’atto, formulata sulla base degli stessi motivi di fatto e di diritto contenuti nel ricorso. Inoltre, al contribuente è riconosciuta la facoltà di avanzare una vera e propria proposta di mediazione, consistente nella richiesta di rideterminazione dell’ammontare della pretesa tributaria.
 
La presentazione dell’istanza, che va effettuata entro gli stessi termini e con le medesime modalità stabilite per l’impugnazione dell’atto innanzi alla Ctp, vale come notificazione del ricorso. Ne deriva che il contribuente – qualora intenda adire il giudice a seguito di esito negativo del procedimento di mediazione – è tenuto unicamente a costituirsi in giudizio, ossia a depositare presso la segreteria della Commissione tributaria l’istanza proposta.
Il nuovo istituto non determina, quindi, ulteriori adempimenti a carico dei contribuenti intenzionati a opporsi alla pretesa tributaria.
 
La natura giuridica e le differenze rispetto agli altri istituti deflativi
La circolare chiarisce l’effettiva funzione e la natura giuridica della mediazione tributaria, evidenziando che essa consente di affrontare le vicende del rapporto tributario sulla base del dialogo con il contribuente, secondo una logica volta all’affermazione di soluzioni legittime e trasparenti.
Scopo specifico dell’istituto è, infatti, quello di rimuovere in via preventiva e immediata gli eventuali profili di illegittimità e infondatezza degli atti, evitando l’instaurazione del giudizio e contribuendo direttamente al miglioramento della qualità dell’azione amministrativa e, in definitiva, alla positiva realizzazione della tax compliance.
 
Invero, la mediazione tributaria costituisce un rimedio amministrativo para-processuale che, a differenza degli altri istituti deflativi del contenzioso tributario, come l’autotutela e l’accertamento con adesione, ha carattere generale e obbligatorio.
Con particolare riferimento all’accertamento con adesione, il carattere generale deriva dal fatto che la mediazione opera in relazione, non soltanto agli avvisi di accertamento, ma a tutti gli atti impugnabili emessi dall’Agenzia delle Entrate, compresi i dinieghi espressi o taciti di rimborso e le iscrizioni a ruolo, imponendo il riesame dell’atto alla luce dei motivi di ricorso, che possono essere diversi dalle questioni trattate in sede di accertamento con adesione (possono riguardare, ad esempio, anche la regolare notificazione ovvero la motivazione dell’avviso di accertamento).
 
Il carattere obbligatorio attiene a entrambe le parti del rapporto, posto che il contribuente che intende adire il giudice è tenuto a presentare preventivamente l’istanza, pena l’inammissibilità del ricorso, mentre l’ufficio è tenuto a esaminare sistematicamente l’istanza e a riscontrarla in maniera espressa.
Inoltre, nel procedimento di mediazione, le valutazioni dell’ufficio devono fondarsi, per espressa disposizione del comma 8 dell’articolo 17-bis, su tre criteri specifici, consistenti nella “eventuale incertezza delle questioni controverse”, nel “grado di sostenibilità della pretesa” e nel “principio di economicità dell’azione amministrativa”.
 
Altra rilevante connotazione, che non trova corrispondenza negli altri istituti deflativi, è il piano di sostanziale parità sul quale operano contribuente e ufficio, all’interno di una situazione in cui entrambi hanno manifestato e documentato in maniera completa e definitiva le proprie posizioni (il primo perché anticipa il contenuto del ricorso e il secondo perché assume le proprie determinazioni al riguardo, annullando totalmente o parzialmente l’atto ovvero instaurando il contraddittorio con il contribuente nella fase di vera e propria mediazione, finalizzata alla rideterminazione della pretesa).
 
Le evidenti differenze poste in rilievo dalla circolare escludono possibilità di sovrapposizione tra la mediazione tributaria e l’accertamento con adesione, atteso che la mediazione induce il contribuente e l’ufficio ad anticipare l’esito dell’eventuale giudizio e, quindi, a porre in essere ogni azione idonea a evitare l’instaurazione di un processo dalla conclusione fondatamente prevedibile.
 
Rispetto alla conciliazione giudiziale di cui all’articolo 48 del Dlgs 546/1992, la mediazione tributaria ne assorbe sostanzialmente la funzione, in quanto nei giudizi avviati in conseguenza di rigetto dell’istanza o di mancata conclusione della mediazione “è esclusa la conciliazione giudiziale di cui all’articolo 48” (art. 17-bis, comma 1, Dlgs 546/1992).
 
L’ambito di applicazione
L’istanza va presentata ogni qual volta si intenda impugnare uno degli atti elencati dall’articolo 19 del Dlgs 546/1992, di valore non superiore a 20mila euro, emesso dall’Agenzia delle Entrate. Tra tali atti deve intendersi compreso anche il rifiuto tacito alla restituzione di tributi, sanzioni, interessi o altri accessori; in particolare, per le controversie riguardanti i rifiuti taciti, il nuovo procedimento si applica se, alla data del 1° aprile 2012, non sono ancora decorsi 90 giorni dalla data di presentazione dell’istanza di rimborso
 
Rimangono esclusi dalla mediazione, per espressa disposizione normativa, gli atti di recupero degli aiuti di Stato dichiarati in contrasto con il diritto comunitario, nonché gli atti non riconducibili all’attività dell’Agenzia delle Entrate, quali la cartella di pagamento, l’iscrizione di ipoteca, il fermo di beni mobili registrati e gli atti relativi alle operazioni catastali.
Per quanto concerne, in particolare, la cartella di pagamento, nella circolare si precisa che l’esclusione dalla mediazione attiene alle ipotesi in cui il contribuente sollevi esclusivamente vi
zi propri della cartella (ad esempio, ritualità della notifica).
Viceversa, qualora il contribuente impugni la cartella formulando anche eccezioni riferite all’attività dell’Agenzia delle Entrate (ad esempio, relative al ruolo o alla mancata notifica dell’avviso di accertamento), la fattispecie rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 17-bis del Dlgs 546/1992.
 
Il valore della controversia
Al fine di stabilire se si tratti di controversia non superiore a 20mila euro, come tale sottoposta al procedimento in esame, occorre aver riguardo alle disposizioni previste dal comma 5 dell’articolo 12 del Dlgs 546/1992, richiamato dal comma 3 dell’articolo 17-bis.
Pertanto, il valore si determina sulla base dell’importo del tributo contestato, al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate. In caso di atto di irrogazione delle sanzioni ovvero di impugnazione delle sole sanzioni, il valore della controversia è costituito dalla somma delle sanzioni contestate.
Se un atto si riferisce a più tributi, il valore va calcolato con riferimento al totale delle imposte contestate.
Se si tratta di impugnazione cumulativa avverso più atti, il valore va determinato in relazione a ciascun atto impugnato con il ricorso cumulativo.
Per le controversie inerenti ai rifiuti espressi o taciti di rimborso, si tiene conto dell’importo chiesto a rimborso, al netto degli accessori, avendo presente che, in caso di istanza di rimborso riguardante più periodi d’imposta, occorre far riferimento al singolo rapporto tributario sottostante al singolo rapporto d’imposta.
La circolare chiarisce, inoltre, le modalità di determinazione del valore in ipotesi di rettifica delle perdite e afferma che la mediazione produce effetti anche sui contributi previdenziali e assistenziali, in quanto la loro base imponibile è riconducibile a quella delle imposte sui redditi.
 
La presentazione dell’istanza
L’istanza ex articolo 17-bis del Dlgs 546/1992 può essere alternativamente presentata dal contribuente che ha la capacità di stare in giudizio, sia direttamente sia a mezzo procuratore generale o speciale, dal rappresentante legale del contribuente che non ha la capacità di stare in giudizio ovvero dal difensore, nelle cause di valore pari o superiore a 2.582,28 euro.
Considerato che, tra le norme processuali applicabili, l’articolo 17-bis richiama anche l’articolo 18 del Dlgs 546/1992, nell’istanza vanno indicati la Direzione provinciale o regionale nei cui confronti si intende proporre ricorso (vale a dire, quella “che ha emanato l’atto impugnato o non ha emanato l’atto richiesto), il contribuente e il suo legale rappresentante, la relativa residenza o sede legale o il domicilio eletto, nonché il codice fiscale e l’indirizzo di posta elettronica certificata (Pec), l’atto impugnato e l’oggetto dell’istanza, nonché i motivi.
Oltre all’eventuale proposta di mediazione, l’istanza può contenere anche una richiesta di sospensione dell’atto impugnato.
Non è applicabile l’imposta di bollo (cfr risoluzione n. 13/2011, in cui si afferma che sono esenti dal bollo tutti gli atti e documenti “prodotti nell’ambito di procedimenti che attengono all’applicazione di leggi tributarie”), mentre il contributo unificato è dovuto soltanto nel caso in cui il contribuente, a seguito di esito infruttuoso del procedimento di mediazione, depositi il ricorso presso la segreteria della commissione tributaria provinciale.
 
La trattazione dell’istanza
Ai sensi del comma 5 dell’articolo 17-bis, la Direzione provinciale o regionale competente provvede alla trattazione dell’istanza “attraverso apposite strutture diverse e autonome da quelle che curano l’istruttoria degli atti reclamabili”.
Al riguardo, la circolare specifica che le predette strutture si identificano con gli Uffici legali delle Direzioni provinciali e con le analoghe strutture delle Direzioni regionali e del Centro operativo di Pescara.
 
La valutazione dell’istanza tende, come si è detto in premessa, all’anticipazione dell’esito della controversia giurisdizionale, allo scopo di evitare un inutile e dispendioso contenzioso e di realizzare la giusta imposizione.
Se ne ricorrono i presupposti, l’istanza di annullamento viene accolta, determinando il venir meno dell’interesse ad agire in giudizio e rendendo inammissibile l’eventuale ricorso giurisdizionale.
Di contro, in assenza dei presupposti per l’annullamento dell’atto, la competente struttura valuta la possibilità di concludere un accordo di mediazione, tenendo conto dell’incertezza delle questioni controverse, del grado di sostenibilità della pretesa e del principio di economicità dell’azione amministrativa.
 
L’accordo di mediazione
La conclusione della mediazione avviene tramite la sottoscrizione di un accordo, per effetto del quale le sanzioni eventualmente dovute sono ridotte al 40% (tale riduzione è determinata dall’applicabilità dell’articolo 48 del Dlgs 546/1992, stabilita dal comma 8 dell’articolo 17-bis).
La circolare evidenzia, oltre all’ipotesi di rideterminazione della pretesa, la possibilità di un accordo di mediazione che confermi integralmente il tributo contestato con l’atto impugnato, cui consegue, comunque, la riduzione delle sanzioni al 40%.
L’accordo si perfeziona con il pagamento dell’intero importo dovuto ovvero della prima rata in caso di rateizzazione, effettuato entro 20 giorni dalla sottoscrizione, mediante versamento diretto, anche tramite compensazione, utilizzando il modello F24. Infatti, in applicazione dell’articolo 48, comma 3, del Dlgs 546/1992, il versamento delle somme dovute a seguito di mediazione può avvenire “in un massimo di otto rate trimestrali di pari importo ovvero in un massimo di dodici rate trimestrali, se le somme dovute superano i 50.000 euro”; tuttavia, poiché si tratta di controversie di valore non superiore a 20mila euro, di fatto non sono ammesse più di otto rate.
 
Il diniego
In assenza dei presupposti per l’annullamento dell’atto o per la conclusione della mediazione, l’ufficio comunica al contribuente il provvedimento di diniego, dove sono esposte le ragioni di fatto e di diritto su cui si fonda la pretesa tributaria e sono descritte le attività svolte nel corso del procedimento di mediazione.
Il diniego è atto non impugnabile, atteso che, in ogni caso, il contribuente è tutelato dalla facoltà di costituirsi in giudizio attraverso il deposito del ricorso.
 
La costituzione in giudizio
Il comma 9 dell’articolo 17-bis prevede che “Decorsi novanta giorni senza che sia stato notificato l’accoglimento del reclamo o senza che sia stata conclusa la mediazione, il reclamo produce gli effetti del ricorso. I termini di cui agli articoli 22 e 23 decorrono dalla predetta data. Se l’Agenzia delle entrate respinge il reclamo in data antecedente, i predetti termini decorrono dal ricevimento del diniego. In caso di accoglimento parziale del reclamo, i predetti termini decorrono dalla notificazione dell’atto di accoglimento parziale”.
Pertanto, il termine di 30 giorni per la costituzione in giudizio del ricorrente, contenuto nell’articolo 22 del Dlgs 546/1992, inizia a decorrere dal giorno successivo:

• a quello di compimento dei 90 giorni dal ricevimento dell’istanza da parte della Direzione provinciale o regionale, quando non sia stato emesso il provvedimento di accoglimento ovvero non sia stato concluso l’accordo di mediazione
• a quello di notificazione del provvedimento con il quale viene respinta l’istanza prima del decorso dei predetti 90 giorni
• a quello di notificazione del provvedimento con il quale l’ufficio, prima del decorso dei 90 giorni, accoglie parzialmente l’istanza.

All’indicato termine di 90 giorni per l’esame dell’istanza non si applica la sospensione feriale dal 1° agosto al 15 settembre, prevista dall’articolo 1 della legge 742/1969, che opera per i termini di natura processuale, tra i quali quello previsto per la costituzione in giudizio delle parti.